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“監管沙盒”的國際借鑒和中國實踐

  近日,人民銀行啟動金融科技創新監管試點,率先選擇在北京實施。北京金融科技監管創新試點的一個重點是在借鑒國外“監管沙盒”實踐經驗的基礎上,探索我國“監管沙盒”落地的相關制度設計和實施路徑。金融的核心競爭力在于創新,“監管沙盒”有助于革新傳統創新理念,強化金融改革和金融創新的迭代優化,促進金融供給側結構性改革,增強金融核心競爭力。同時,作為一種新的監管模式,“監管沙盒”也有助于完善我國金融科技創新監管,推進我國金融治理方式改革。但“監管沙盒”是一個舶來品,其引入需要立足我國國情和行業實踐,在設計上需要與競爭中性原則、技術中性原則、央地監管分工進行協調對接,在實施上需要做好“監管沙盒”與產品認證、項目審批的合理區分,注重沙盒標準實施和創新測試評估的規范專業,測試中企業風險處置和監管風險防控的無縫銜接。

  

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  “監管沙盒”的最終目標在于推動創新與監管的良性互動

  為有效應對金融科技創新等帶來的監管挑戰,妥善應對監管在支持創新和防控風險上的沖突,英國監管當局創新金融監管理念和模式,于2016年率先實施了“監管沙盒”制度,并得到了新加坡、澳大利亞、香港、日本、泰國、馬來西亞、印度尼西亞等國家和地區金融監管當局的響應推廣,成為了國際上金融科技等金融創新監管的新趨勢。與此同時,近年來監管科技(Regtech)隨著金融科技創新的快速發展而興起,“監管沙盒”也成為了連接金融科技、金融業務與金融監管的重要抓手。

 ?。ㄒ唬氨O管沙盒”的重點是為金融創新提供安全快捷的測試環境。英國、新加坡、澳大利亞、香港等國家和地區的“監管沙盒”在運作模式、適用對象、準入標準等方面存在一定的差異,但理念都與計算機中的沙盒類似。計算機語境下的沙盒(Sandbox)是一種維護計算機安全的虛擬技術,是指在受限的安全環境中運行應用程序,并通過限制授予應用程序的代碼訪問權限,為一些來源不可信、具備破壞力或無法判定程序意圖的程序提供試驗環境。與此相應,“監管沙盒”的核心是為金融創新提供安全快捷的測試環境,通過限定條件、有限空間、全程監控的創新測試,既前瞻性地理解、識別和把控金融創新的潛在風險和負面影響,又通過及時有效的創新測試審查縮短金融創新的上市時間、減少所承擔的監管成本,為金融企業開展負責任的、真正讓社會獲益的金融創新提供有效激勵。

  具體而言,英國等金融監管部門提出的“監管沙盒”,是在消費者保護的前提下,簡化企業的金融創新審批程序,并通過“無異議函”、“個別指導意見”、限定范圍內的法律“豁免”或者“限制性授權”(即范圍有限的“行政許可”)等沙盒工具,允許企業在一定范圍內測試金融創新活動,監管部門對測試過程進行全程監控,并對結果進行評估,進而判定對金融創新是否給予正式的監管授權,并在更大的市場范圍推廣。除“監管沙盒”外,英國還建設性地創設了適用于行業自律管理的傘形沙盒和虛擬沙盒,并聯合50個國家或地區的金融監管機構和市場組織,組建全球性的“監管沙盒”——金融創新監管網絡(GFIN),促進跨界的金融科技創新監管。

  在機理上,“監管沙盒”類似于中國的改革試點:兩者都是為了鼓勵創新提高效率,通過設定“觀察期”和限定范圍來管控試點風險和保護消費者,然后總結經驗教訓和轉件推廣;不同之處在于,“監管沙盒”是一種常態化、規范化的制度安排,相關市場主體可以隨時申請入盒測試,而改革試點大多是一事一議,新設試點和試點政策需要相關部門審批通過。正因如此,兩者在穩定預期、市場引導和影響范圍上存在一定的差異。

 ?。ǘ氨O管沙盒”有助于防控金融風險和服務實體經濟的統一。金融創新監管的關鍵在于推動創新與監管的良性互動,“監管沙盒”實現了支持創新和監管有效的有機統一。近些年來,我國金融科技快速發展,相關產品和服務創新不斷推出,當前推出“監管沙盒”的意義不言而喻。但對“監管沙盒”的全面理解,需要放在國際金融監管演變的大背景下,以下三個方面值得關注:一是“監管沙盒”創新的不僅是監管工具,也是一種監管理念和模式?!氨O管沙盒”是次貸金融危機后“尋找監管新平衡”的有益探索,即在危機前的“輕觸式監管”與危機后的監管全面強化之間尋求平衡,既不增加被監管者的合規成本,又提高了監管有效性。二是“監管沙盒”有利于監管者更好地履行雙重職能。在我國的金融監管實踐中,監管部門不僅要防控風險和維護金融穩定,也要促進金融體系提高服務實體經濟的效率。上述雙重職責在傳統的監管模式下短期難以有效兼顧,但在金融沙盒模式下得到了有機統一。三是“監管沙盒”有利于促進理性金融創新。金融沙盒模式大大降低了金融創新的申請時間和合規成本,使得企業理性創新的成本收益比遠高于不合理的監管套利,有利于減少金融創新亂象。

  從“監管沙盒”的國際實踐來看,“監管沙盒”的實施在提高監管效率的同時,也對監管部門提出了新的要求:一是監管部門要有足夠的人才積累和過硬的專業能力,監管者需要及時更新監管知識,對各種創新技術、產品服務、商業模式具有深刻的理解力;二是監管部門要有相應的資源配置,針對不同的創新企業制定不同的監管測試方案,并持續進行跟蹤評估,都需要大量的監管資源投入;三是要有完善的監督評價機制,監督評估機制要兼顧沙盒的標準、流程設計和監管人員的具體實施,避免“監管沙盒”準入審批“歧視”、沙盒測試“黑盒化”導致新的監管不公平,也要打消監管者“不敢作為”的顧慮。

  我國“監管沙盒”設計需要做好三方面協調

  在地方試點推出“監管沙盒”,其設計需要跟國家的頂層部署與實踐的底層探索結合起來,重點處理好與競爭中性原則、技術中性原則、央地監管分工三個方面的協調問題。

 ?。ㄒ唬氨O管沙盒”設計與競爭中性原則有機協調。從國際經驗來看,各個國家和地區的“監管沙盒”的適用對象和準入標準各不相同,但都明確了“監管沙盒”的準入標準和實施要求,且準入標準非常注重覆蓋面和公平性。近年來,黨中央、國務院在產業政策制定、國有企業改革和深化對外開放中都非常強調競爭中性原則。2019年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》也強調了競爭中性原則,要求以此打造便捷營商環境,進一步激發中小企業活力和發展動力。

  就“監管沙盒”的設計而言,競爭中性原則的重點在沙盒的申請主體上,關注的焦點在于是不是金融機構、準金融機構和金融科技企業都可以申請,金融科技企業可以獨立申請還是必須要跟金融機構合作申請。對于金融科技創新而言,不管是由金融科技企業發起,還是金融機構發起,只要有利于促進金融供給側結構性改革和金融高質量發展,有利于改善金融體系的風險防控,有利于提升金融服務實體經濟和人民大眾的質效,那么都應該支持。按照競爭中性原則的實質,對于同樣的創新項目或產品,金融機構可以申請入盒測試,金融科技企業應該也可以申請入盒測試。事實上,持牌金融機構的業務創新是有申報渠道的,可以報請監管部門審批,目前的重點是金融科技企業創新缺乏申報機制。

  因此,“監管沙盒”準入設計應重點關注創新項目或產品,而非創新主體??紤]到我國目前的監管架構仍然是基于金融機構的分業監管,同時出于試點穩健起步的考慮,“監管沙盒”的準入一開始可以限定為金融機構申請、金融機構與金融科技公司合作申請,但在經過一段時間的經驗積累后,應放開到金融科技公司等企業可以單獨申請。

 ?。ǘ氨O管沙盒”與技術中性原則有機協調。隨著金融科技和互聯網信息技術的發展,技術中性原則越來越受到國家和地區的重視。我國2019年1月開始實施的《電子商務法》中也明確了這一原則,即法律對電子商務的技術手段一視同仁,不限定使用或不禁止使用何種技術,也不對特定技術在法律效力上進行區別對待。2019年8月,人民銀行發布的《金融科技(FinTech)發展規劃(2019—2021年)》 要求加強監管科技應用,也體現了技術中性原則。

  金融科技領域中的技術中性原則大致是指,技術本身并沒有好壞和風險大小之分,金融科技監管關注的并不是信息科技本身,而是信息科技應用于金融業務可能產生的風險。就此而言,金融科技中的技術中性原則應該包括兩個層次,一個是金融科技——信息科技應用于金融業務;另一個監管科技——信息科技應用于金融監管。事實上,近年來金融監管部門也高度重視監管科技的發展,在2019年12月10日的中央經濟工作會議之后,銀保監會提出加強監管科技建設,重視技術在金融業的賦能;證監會新設科技金融監管局,推進科技與業務深度融合,以提升證券監管的科技化、智能化水平。

  就“監管沙盒”的設計而言,金融科技創新試點和監管科技創新試點兩類工作都已經在北京啟動,都可以考慮通過“監管沙盒”進行測試和遴選。具體而言,“監管沙盒”也可以測試基于信息科技創新的監管方法和監管技術,從而更好地促進監管規則的修訂和監管改革的實施,提高金融監管的適應性和有效性;同時,也有助于推動金融監管部門更好地處理海量金融數據和改善金融風險監測,減少監管滯后和失誤。十九屆四中全會提出,要提高金融體系的適應性、競爭力和普惠性,其中的適應性一方面是金融體系發展要更好地適應實體經濟的需求,另一方面也包括金融監管體系要更好地適應金融創新發展,特別是適應金融科技創新發展?!氨O管沙盒”的設計,可以考慮同時促進這兩個層次的適應性發展,既測試金融機構、金融科技企業的金融創新,也可以測試一些監管技術、監管工具的創新以及監管規則、監管政策的調整。

 ?。ㄈ氨O管沙盒”與央地監管分工的有機協調?!氨O管沙盒”是多方參與的試驗型動態監管機制,申請測試企業、各地方監管部門和中央監管部門的權力、責任和義務需要提前設定好。在我國中央—地方的雙層監管架構下,地方政府監管的主要是準金融機構,中央監管部門監管的持牌金融機構,兩者在監管職責分工、金融風險處置等方面存在較大差異。地方性“監管沙盒”的設計需要切實考慮我國中央—地方的雙層監管架構以及各個監管部門的職責分工,并建立順暢高效的監管協調機制。

  在沙盒測試前,當前很多問題和政策在中央監管部門層面還沒有得到明確,比如個人金融信息數據如何征集、使用和交互,地方性銀行是否可以基于互聯網和第三方支持開展跨區域助貸,相關的金融科技創新項目或業務可不可以在地方性“監管沙盒”里面先行先試以及中央金融監管部門監管范疇內的業務是否可以申請進入沙盒測試。在沙盒測試后,地方性“監管沙盒”測試通過的產品和業務,能否得到中央金融監管部門的認可,是否可以在其他地方政府管理的范圍、區域推廣。此外,“監管沙盒”測試認可的金融科技創新可能會與現有的金融監管法規產生沖突,是否需要中央監管部門給出“監管豁免”“限制性授權”,中央監管部門是否應該修改監管政策。

  如果“監管沙盒”在設計上能解決好這些問題,無疑有助于促進金融科技創新和金融監管發展的良性互動,避免出現監管雙軌制,從而大幅提高金融監管的質效。同時,如何改革完善中央和地方監管協調機制一直是我國金融監管改革中的一塊硬骨頭,“監管沙盒”在設計解決好上述問題,也無疑有助于改革完善我國的地方與中央金融監管協調機制,推動我國地方金融立法體系進一步完善,為中央與地方金融監管部門的職責劃分、風險處置、上下聯動等方面探索一些好方案、好機制、好措施。

  我國“監管沙盒”實施需要解決三個重點問題

  結合我國金融監管體系的現狀和“監管沙盒”的本質,地方性“監管沙盒”的實施需要重點關注和解決好與現有創新監管機制區分、規范專業推進測試評估、風險處置防控銜接等具體問題。

 ?。ㄒ唬氨O管沙盒”與產品認證、項目審批的合理區分。在“監管沙盒”推出之前,我國金融監管部門已經推出金融科技產品認證、金融科技應用項目審批等創新監管機制。2019年10月底,人民銀行與市場監管總局發布《金融科技產品認證規則》和第一批的《金融科技產品認證目錄》,明確了11項具體金融科技產品的認證規則。同時,人民銀行還推出了金融科技應用試點審批機制,2019年11月人民銀行營管部批準了77個市場主體共同申報的46個金融科技產品,涉及金融、醫療、社保、養老、“三農”等多個領域,期限為一年?!氨O管沙盒”和金融科技產品認證、金融科技應用項目審批都是針對金融科技創新,但在管理機制和適用對象上存在差異。后續哪些產品和創新可以進入“監管沙盒”,哪些產品和創新應該轉為產品認證及項目審批,已進入產品認證和項目審批的能否再轉入“監管沙盒”測試,都有待地方政府與人民銀行等中央管理部門進一步明確。

 ?。ǘ藴蕦嵤┖蜏y試評估的規范專業?!氨O管沙盒”測試的準入標準、測試標準和退出標準的設計是基礎,但具體的標準實施和測試評估同樣重要。具體而言,在沙盒準入階段,金融機構、金融科技企業、準金融機構向“監管沙盒”提交產品或者項目測試申請后,誰來評定是否可以入盒測試。在沙盒測試階段,創新產品或項目實施的總體風險狀況和對消費者利益、金融體系穩定的影響效應,由誰來評估。在沙盒測試完成后,誰來評估決定這個產品是終止還是推廣?這些評估實施主體是監管部門,還是組建評審專家委員會?如是專家委員會,其組建應遵循什么程序,對委員有什么要求?對此,可借鑒各國貨幣政策委員會、財政政策委員會、存款保險治理委員會等的治理機制,建立金融科技的產學研專家專家庫,“監管沙盒”負責部門針對不同的創新產品和項目,從專家庫中隨機挑選相應的產學研專家組成評審委員會,由評審委員會來評估決定產品或項目是否準入、實施成效和退出應用。與此同時,建立公開透明的測試公開機制,適時對外公開評估結果和理由,接收公眾監督,確?!氨O管沙盒”實施的公正、公平、公開。此外,還應注意“監管沙盒”的評估實施對標準設計的反饋,促進評估實施和標準制定的互動迭代。

 ?。ㄈ┢髽I風險處置和監管風險防控的無縫銜接?!氨O管沙盒”是要平衡好金融創新和風險防控,消費者保護是核心關鍵,落實好風險處置責任和風險補償機制非常重要。雖然“監管沙盒”有準入要求,但測試產品和項目也會出現風險。測試申請機構作為風險處置的第一責任者,需要在測試前設計好消費者保護和風險補償方案,涉及資金運作的項目還必須設置風險保證金,以補償消費者的不合理損失。比如,英國行為監管局推出的“監管沙盒”明確要求,創新測試申請企業需要確保已經投入了足夠的資源做好相應準備,包括了解金融法規、研發投入、潛在風險應對措施等,并且出現糾紛爭端時,消費者可向金融申訴服務機構(FOS)和金融服務補償計劃(FSCS)求助。在沙盒測試過程中,沙盒實施機構要確保測試主體的風險防控和補償機制覆蓋測試的全部流程,若測試企業不能滿足風險控制和消費者保護要求,即可采取“摁暫停鍵”或退出沙盒的措施。此外,沙盒實施機構還要建立相應的風險防控機制,以防測試企業無法承擔所有的風險責任或者做好所有的風險防控,如消費者的數據征集、使用和安全保護,避免金融風險的跨產品、跨機構和跨市場傳染。概括而言,“監管沙盒”的實施需要明確入盒測試機構與金融監管部門之間、地方與地方金融監管部門之間以及地方與中央監管部門之間的風險防控責任,完善金融監管信息平臺建設,構建金融風險實時監測預警機制,提升監管快速反應能力,加強跨市場、跨業態、跨區域金融風險的識別、預警和處置能力,避免風險在更大大范圍傳染和擴散。

  (朱太輝系京東數字科技研究院研究總監,國家金融與發展實驗室特聘研究員;張夏明系京東數字科技研究院研究員。本文為作者個人研究思考,不代表所在單位觀點。)

責任編輯:李昂
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